在近代史上，满洲和内蒙古合称为满蒙，包括辽宁、吉林、黑龙江以及内外蒙古等地，地广人稀，非常适合建造铁路，满蒙悬案最起初就是从1905年，日本血拼从沙俄手中拿下中东铁路长春至旅顺的所有权开始，也是日本侵占东北的开始。
袁世凯倒台，满蒙五路修建被搁置
在1913年的时候，日本以支持袁世凯独裁为条件，与之签订《满蒙五路借款修筑预约办法大纲》，日本就此获得了四洮（四平—洮南）、长洮（长春—洮南）、开海（开原——海龙）这三条铁路的借款权，以及洮承（洮南—承德）、吉海（吉林—海龙）这两条铁路的优先贷款权。但后来袁世凯倒台了，这五条铁路只有一条如期建成，其余四条均被搁置。满蒙悬案就此展开。
田中义一在日本的军政界享有很高的地位，具有极高的影响力，毕业于日本陆军大学，在我国东北施行满蒙分离政策。他们深知铁路的意义重大，谁掌握了铁路大全，谁就握住了东北的命脉，袁世凯的倒台并没有是日本人放弃争夺铁路的野心，为了继续对东北的掠夺扩张，他们在1927年提出了新满蒙五路[敦图（敦化—图们江）、长大（长春—大）、洮索（洮南—索伦）、延海（延吉—海林）、吉五（吉林—五常）]。
选择“东北王的”张作霖为合作伙伴
这次日本人选择的“合作伙伴”是“东北王”张作霖，奉系军阀首领，满蒙悬案的主
角之一。于是田中义一派山本条太郎负责与张作霖谈判关于新满蒙五路的问题。此时，蒋介石的北伐军正在北上，张作霖也明白，日本此时提出的新满蒙五路，本意不是为了对付沙俄，而是为了进一步对东北地区的扩张。
山本条太郎谈判中说道，如果张作霖不合作，日本将会去支持蒋介石的北伐军，一齐达到奉天，在日本人的施压下，张作霖只好答应与日本“合作”，与1927年10月签订了《山本·张作霖密约》，次密约只是预备谈判的产物，只有在双方政府签字之后才会正式生效。
